砂石行業投資法律風險分析系列之——砂石采礦權競買中的法律風險與防范

砂石行業投資法律風險分析系列之——砂石采礦權競買中的法律風險與防范

 

砂石作為重要的礦產資源，是各類基礎設施建設用量最大、不可替代、不可或缺的材料，對經濟社會發展具有重要支撐和保障作用。近幾年由于環保政策等多種原因，砂石骨料供需矛盾緊張，砂石礦業權一級市場競爭十分激烈。砂石礦產的投資開發，取得采礦權是基本前提，后續還涉及環保、土地、安全、儲量和產業政策等多方面的限制。所以，了解砂石采礦權出讓基本法律政策，充分開展砂石采礦權招拍掛競買的法律盡職調查，規避企業投資的法律風險，已經成為市場主體參與砂石采礦權競買面臨的迫切問題。

一、砂石礦業權出讓管理政策要點

（一）砂石礦業權出讓權限

礦業權出讓權限事關礦業權出讓組織和實施主體的確定，事關礦業權設立登記、變更登記、延續登記等審批管理事項，是礦業權出讓管理的重要內容。

根據《礦產資源法》《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院令240號）、《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令241號）等規定，我國探礦權實行中央和省級政府礦產資源主管部門兩級出讓管理，采礦權實行中央、省級、市級、縣級礦產資源主管部門四級出讓管理。實踐中，砂石礦產以市、縣兩級主管部門審批登記為主，少數為省級主管部門審批登記，由于歷史原因還有個別外資企業投資的砂石礦產為部級審批登記。

2019年《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號，以下簡稱“7號文件”）規定，實行同一礦種探礦權采礦權出讓登記同級管理，自然資源部負責石油等14種重要戰略性礦產的礦業權出讓、登記；戰略性礦產中大宗礦產通過礦產資源規劃管控，由省級自然資源主管部門負責礦業權出讓、登記；其他礦種（包括砂石在內）由省級及以下自然資源主管部門負責。

為落實7號文件的規定，已有20余個省級自然資源主管部門出臺了本省礦產資源管理改革的規范性文件。絕大多數省份規定砂石礦業權出讓登記由縣級自然資源主管部門負責，也有少數省份規定不盡相同，如廣西、內蒙古自治區規定砂石礦業權出讓登記由市級自然資源主管部門負責，湖北省規定砂石礦業權出讓登記由市級及以下自然資源主管部門負責。

了解砂石礦業權出讓權限審批層級，有利于競買主體對砂石礦業權投資的基本評價分析，有利于和政府相關部門開展前期的溝通協調，有利于有針對性地快速開展法律盡調工作。

（二）砂石礦業權出讓方式

砂石是最早實行競爭性出讓的礦產，長期以來以招拍掛出讓為原則、協議出讓為例外。1986年頒布實施及1996年修改的《礦產資源法》均規定，礦業權以行政審批方式進行出讓。國土資源部下發的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》（國土資發〔2003〕197號）規定，主管部門規定無需勘查即可直接開采的礦產，應當以招標拍賣掛牌的方式授予?！蛾P于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12號）進一步明確規定，石灰巖(建筑石料用)、砂巖(磚瓦用)、天然石英砂(建筑、磚瓦用)、粘土(磚瓦用)、頁巖(磚瓦用)，不再設探礦權,以招標拍賣掛牌方式直接出讓采礦權。

作為招標拍賣掛牌方式出讓的例外情形，《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》規定“已設采礦權需要整合或利用原有生產系統擴大勘查開采范圍的毗鄰區域”等四種情形下，經批準允許以協議方式出讓礦業權。2012年《國土資源部關于嚴格控制和規范礦業權協議出讓管理有關問題的通知》（國土資發〔2012〕80號）進一步明確，“已設采礦權需要整合或利用原有生產系統擴大勘查開采范圍的毗鄰區域”等五種情形可以采用協議方式出讓探礦權、采礦權。

7號文件規定，全面推進礦業權競爭性出讓，除協議出讓外，對其他礦業權以招標、拍賣、掛牌方式公開競爭出讓。允許礦業權協議方式出讓的兩種特殊情形中，明確不包含普通建筑用砂石土類礦產。

所以，砂石采礦權競買主體必須認識到，即使本次取得合法的砂石采礦權，后續也不能通過協議的方式來實現礦區范圍的平面擴界或者縱向開采標高的改變，礦區范圍的改變必須通過新設礦業權以招拍掛的方式取得。

（三）砂石采礦權“凈礦”出讓政策

2019年自然資源部印發《自然資源部關于實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招拍掛出讓的通知》（自然資規〔2019〕5號），自然資源部第一次明確提出“凈礦”出讓的概念。7號文件對“凈礦”出讓的含義做了進一步的明確，規定：“開展砂石土等直接出讓采礦權的“凈礦”出讓，積極推進其他礦種的“凈礦”出讓，加強礦業權出讓前期準備工作，優化礦業權出讓流程，提高服務效率，依據地質工作成果和市場主體需求，建立礦業權出讓項目庫，會同相關部門，依法依規避讓生態保護紅線等禁止限制勘查開采區，合理確定出讓范圍，并做好與用地用海用林用草等審批事項的銜接，以便礦業權出讓后，礦業權人正常開展勘查開采工作。”

一些省級自然資源主管部門根據實際情況，對本地區砂石采礦權“凈礦”出讓管理做出了具體規定。例如，《江蘇省自然資源廳關于推進礦產資源管理改革若干事項的通知》（蘇自然資規發〔2020〕4號）規定：“礦業權所在地要進一步構建‘政府負責、部門協同、公眾參與、社會監督’的‘凈礦’出讓工作機制。優化礦業權出讓流程，在政府主導下，會同相關部門，依法依規避讓生態保護紅線等禁止限制勘查開采區，合理確定出讓范圍，并做好用地用林等審批事項的銜接，以便礦業權出讓后，礦業權人正常開展勘查開采工作。開展砂石土類等直接出讓采礦權的‘凈礦’出讓，積極推進其他礦種的‘凈礦’出讓。”《廣西壯族自治區自然資源廳關于推進礦產資源管理改革有關事項的通知》（桂自然資規〔2020〕1號）規定：“開展砂石土等直接出讓采礦權的‘凈礦’出讓，積極推進其他礦種的‘凈礦’出讓。2021年前開展出讓試點，2022年起砂石土類礦產一律實行‘凈采礦權’出讓。”

總結自然資源主管部門的文件規定，砂石“凈礦”出讓主要包括以下幾方面內容：一是前置審查砂石礦業權設置與相關規劃的關系，確保規劃上“干凈”的砂石礦業權才組織出讓；二是著眼于解決“礦地”矛盾，做好砂石開采與用地事項的銜接；三是關注砂石開采作業相關的法定要件的審批，統籌考慮簡化辦理流程；四是依法依規處置砂石礦存在的原礦業權人已經形成的固定資產等歷史遺留問題。

“凈礦”出讓是礦業權出讓的重要改革內容，特別對于砂石采礦權來講，通過“凈礦”出讓能夠解決砂石采礦作業長期面臨的規劃沖突、土地取得、環境約束和相關權利人糾紛等矛盾和問題，競買人應當予以充分關注。

二、砂石采礦權競買時應重點關注的法律風險分析

（一）擬出讓采礦權所在區域的砂石產業政策

產業政策是影響砂石礦產資源開發的重要因素。砂石礦產資源開發涉及發改、工業、交通運輸、生態環境、安全、市場監管等諸多政府部門的行政審批、監督及管理，國家及地方行政機關的有關政策對砂石產業發展具有重要影響。

2020年3月，國家發展和改革委員會等十五部委聯合下發《關于印發<關于促進砂石行業健康有序發展的指導意見>的通知》（發改價格〔2020〕473號），著眼于穩定砂石市場供應、促進行業健康有序發展，從砂石開發布局、項目建設、產品運輸、河砂及海砂利用、尾礦及固廢資源利用等方面提出了指導意見。為規范砂石產業發展，一些地方政府及部門也結合地方實際出臺了政策文件，涉及砂石礦產資源整合、行業準入、項目建設、生態環保、產品標準等事關砂石企業生產經營諸多方面。

企業在參與競買前，應對擬出讓采礦權所在區域的砂石產業政策進行充分調研。在礦業權方面，應了解當地砂石開發布局、礦產資源整合政策、采礦權投放計劃等；在項目建設方面，應了解當地砂石行業準入標準、安全環保要求、綠色礦山建設要求等；在生產經營方面，應了解當地砂石生產標準、質量要求、能耗指標、產品運輸等。

（二）礦業權設置是否符合相關規劃

砂石礦業權設置受國土空間規劃（土地利用規劃）、礦產資源總體規劃以及砂石專項規劃的強力制約。

一是國土空間規劃。2019年中央要求將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。國土空間規劃劃定的生態保護紅線、永久基本農田、生態屏障等區域，對劃定砂石的禁采區、可采區具有重大影響。實踐中，由于有的地方自然資源主管部門在設置礦業權時未充分考慮國土空間規劃要求，導致企業競得砂石采礦權后無法辦理采礦權登記，或者獲得礦權后無法正常開采。

二是礦產資源規劃。礦產資源規劃是自然資源主管部門依法審批和監督管理地質勘查、礦產資源開發利用和保護活動的重要依據。根據《礦產資源規劃編制實施辦法》（自然資源部令第5號）等規定，自然資源主管部門進行礦業權審批登記時，對不符合礦產資源規劃要求的，不得審批發證，不得辦理用地手續。如果自然資源主管部門出讓的砂石采礦權不符合礦產資源規劃，特別是違反“礦業權設置區劃”內容的，企業未來辦理采礦權延續、采礦用地等手續將面臨風險和障礙。

企業在參與競買砂石采礦權之前，有必要了解國土空間規劃、和礦產資源總體規劃、砂石資源專項規劃的編制審批及實施情況，以及各類、各級規劃之間的銜接問題。

（三）砂石礦產資源儲量減少的風險

資源儲量是判斷礦產資源開發利用價值的核心要素。自然資源主管部門組織出讓砂石采礦權時，需要委托專業機構編制礦產資源儲量報告，并進行儲量評審備案。經過評審備案的礦產資源儲量報告，也是進行礦業權出讓收益評估的主要依據。

但是，由于砂石礦產資源特殊性及儲量管理的不統一，實踐中出讓機關提供的儲量報告中的資源儲量，和實際儲量存在較大出入的情形并不罕見。對于資源儲量風險的承擔問題，一些地方的砂石采礦權出讓文件中，存在諸如“競買人應充分考慮資源儲量風險并自擔風險”等對競買人不利的風險承擔條款。這種不考慮出讓礦權實際情況，一刀切地免除出讓機關責任、加重競買人合同風險的做法，不利于依法保護砂石競買企業的合法權益，不利于砂石行業的良性健康發展。

我們也注意到一些地方的政策文件對于如何解決出讓砂石礦產儲量不實問題作出了規定，例如《寧夏回族自治區自然資源廳關于印發<關于貫徹落實自然資源部推進礦產資源管理改革意見的若干政策>的通知》（寧自然資規發〔2020〕4號）規定，砂石土礦投入生產初期，經第三方地質勘查單位核實，確實存在實際資源儲量與出讓資源儲量差距較大或礦種不一致的，報同級人民政府同意后，出讓登記機關可為原采礦權人就近補劃同礦種資源。

企業在參與競買砂石采礦權之前，應充分研究出讓公告、礦產資源儲量報告等文件，針對有關儲量方面的疑問及時向出讓機關進行詢問，必要時應進行儲量核實。

（四）采礦用地問題

礦山用地屬于建設用地,企業競得采礦權后進行礦山開采前，還要依法辦理建設用地手續。根據新修改的《土地管理法》的規定，砂石采礦用地不屬于土地征收的范圍，以往政府辦理征收轉用手續后再出讓給礦山企業的方式，已變成土地所有權人向企業出讓、出租集體經營性建設用地的方式解決采礦用地問題。實踐中，企業需要關注以下方面的問題：

第一，擬出讓的開采區塊是否符合土地利用總體規劃（國土空間規劃）要求，企業未來辦理采礦用地手續是否會受到規劃制約。第二，根據礦業權出讓和開發計劃，地方政府能否為采礦用地辦理預留相應的新增建設用地指標。第三，出讓機關是否按照“凈礦”出讓政策要求，事先協調了擬出讓礦業權與土地使用權、林（草）地使用權之間的關系，礦業權人取得礦業權后能否辦理采礦用地手續。

（五）礦山歷史遺留問題導致新礦業權人無法進場作業的問題

礦產資源開發屬于長周期、高投入行業，砂石企業在礦山投資建設和經營方面通常需要投入巨額資金，建設廠房，購置礦山生產設備，投資建設礦山道路、電力、供水、環保設施等基礎設施，形成巨額固定資產。原采礦權到期后，按照7號文件規定，新出讓的采礦權需要通過招拍掛方式確定采礦權人，在重新組織出讓砂石采礦權的同時，必須穩妥處理好原采礦權人已形成的固定資產投資補償問題。

如果僅在招拍掛出讓公告中提示了相關風險，沒有具體務實的解決措施，，那么新老礦權人激烈的矛盾沖突不可避免，新采礦權人無法順利進場作業，原采礦權人的投資損失無法得到補償，曠日持久的僵持局面，給雙方均造成巨大損失，同時也會影響地方產業經濟的發展，導致多方都輸的局面。

企業在參與競買砂石采礦權前，應通過多種途徑充分了解擬出讓采礦權礦區及周邊的歷史情況，對于存在原采礦權人投資形成固定資產等歷史遺留問題的，應在競買前形成解決方案后方可參與競買。

（六）出讓機關為競買人設定額外義務的問題

根據《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》(國發〔2017〕29號)、《財政部、國土資源部關于印發<礦業權出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財綜〔2017〕35號）等規定，在礦業權出讓環節，出讓機關有權收取的費用僅為礦業權出讓收益。

但是，少數自然資源主管部門在出讓砂石采礦權過程中，在法定條件之外為競買人設定了額外義務。例如，重慶市某區一宗砂石采礦權出讓公告文件規定：采礦權競得人須根據出讓資源量，按照30元/噸的標準支付基礎設施及公益設施建設資金152145萬元，用于獨立工礦區轉型升級PPP項目實施方案中的建設項目。四川省某縣一宗砂石采礦權出讓公告文件規定：競得人必須在縣域內建設規模不低于200萬平方米的裝配式建筑材料（或其他同等建設規模新基建項目）生產線，并在規定的時間內投運，畝均稅收不低于25萬元/畝/年，否則，出讓方有權收回該采礦權。

出讓機關為競買人設定的額外義務，有的造成競買人投資成本支出增大，有的導致辦理采礦權登記的不確定性增加，有的給礦山未來生產經營增加了風險。企業應充分重視上述額外義務中蘊含的投資風險，參與競買前應充分了解自然資源主管部門在出讓文件中為競買人設定的有關義務，進行充分的投資可行性研究后作出競買決策。

（七）采礦權登記前置條件問題

企業競得砂石采礦權后，還需要按照《礦產資源法》等法律法規規定，編制法定前置要件，才能申請辦理采礦權登記。

縱觀各地礦產資源管理政策，對采礦權登記的前置審查要求不盡一致。有的省份已將礦業權審批登記制改革為礦業權出讓合同約定登記制，礦業權人與自然資源主管部門簽訂礦業權出讓合同，按規定繳納礦業權出讓收益（價款）后，即可登記頒發采礦許可證。也有的地方自然資源主管部門認為企業競得礦業權后，僅獲得了申請礦業權的資格，仍需履行審批程序后，才能確定是否能夠取得礦業權。有的地方甚至在法定條件之外將完成當地綠色礦山建設等要求作為辦理砂石采礦權的前置條件。

企業在參與競買砂石采礦權前，應充分了解當地礦產資源管理政策，知悉當地采礦權辦理流程及具體前置要件，為競得采礦權后順利辦理開采登記手續做好準備。

（八）砂石礦產開發項目審批手續問題

一個砂石礦產開發項目，自取得采礦權開始至項目審批建設完成正式投產，需要辦理諸多行政審批手續。立項方面，砂石生產建設項目通常屬于實行備案管理的項目，需要按照企業投資項目備案管理程序履行項目備案手續。安全方面，砂石項目需要履行建設項目安全預評價、安全設施設計審查等手續。此外，企業還需根據項目情況依法辦理用地、環保、社會穩定風險評估、地質災害危險性評估、取水許可、節能審查、水土保持等審批審查手續。

企業在參與競買砂石采礦權前，應了解相關行政審批手續的辦理程序、辦理時限、辦理風險，為競得采礦權后順利辦理項目建設手續做好準備。

三、企業競買前應充分做好法律風險的識別和防范工作

為充分了解擬出讓砂石采礦權的真實情況，對擬出讓礦權是否符合企業的投資目的做出專業性判斷，企業競買前應開展專業盡職調查，做好投資法律風險的識別和防范。建議重點開展以下方面工作：

一是充分做好專業盡職調查。為防范砂石采礦權競買中的法律風險，企業應組織地質、采礦、法律等方面的專業人員開展專業盡職調查。盡職調查應立足砂石礦產開發利用的全流程，重點關注當地礦產資源管理政策、砂石產業政策、有關規劃、資源儲量、采礦用地、出讓文件要求、采礦權登記、項目審批等方面，形成書面盡職調查報告，為企業進行投資決策提供基礎保障。

二是統籌考慮各項行政審批事宜。礦產資源開發項目具有政策性強、管理部門多、審批管理環節復雜、運作周期長等特點。企業競買采礦權只是項目開發的第一步，后續還需要辦理一系列行政審批事項。企業在參與競買砂石采礦權前，應統籌考慮各項行政審批事宜，在項目盡職調查的基礎上，對行政審批手續的辦理程序、辦理時間期限、辦理風險等進行評估和論證，作為項目決策的重要依據。

三是準確識別項目中的法律風險并有針對性地采取防范措施。企業應根據擬出讓采礦權的有關實際情況，在盡職調查的基礎上進行充分的分析論證，準確識別項目中的法律風險，并提出防范法律風險的思路和措施。例如，針對建設用地取得的風險，應事先和土地所有權人溝通協商土地出讓、租賃事宜，并確保地方政府能夠為采礦用地辦理預留相應的新增建設用地指標。如果擬出讓采礦權存在原采礦權人投資形成的固定資產，應首先爭取由出讓機關采取固定資產一并評估處置的方式予以解決；在出讓機關未予解決的情況下，企業應和原采礦權人事先溝通并達成相關協議，在確保歷史遺留問題妥善解決的情況下方可參與競買。

綜上，企業競買砂石采礦權過程中，應充分認識到砂石礦產開發的專業性、復雜性，通過專業盡職調查、分析論證等方式，準確識別項目中的法律風險并有針對性采取防范措施，在全面考慮投資風險基礎上科學決策。

來源：中國砂石協會