砂石行業投資法律風險分析系列之三——砂石采礦權項目投資并購重點法律問題解析

砂石行業投資法律風險分析系列之三——砂石采礦權項目投資并購重點法律問題解析

企業投資并購砂石采礦權項目時，除了要選擇投資并購模式外，還要重點關注和解決投資并購中的主要法律風險點。筆者根據砂石礦產開發相關法律政策及實踐經驗，從環境敏感區域限制、項目審批、采礦權合法性、資源儲量可靠性、出讓收益繳納、采礦用地、環保合規、綠色礦山建設等方面，對砂石采礦權項目并購中重點法律風險進行梳理解析，以期為砂石采礦權項目投資人提供參考。

一、環境敏感區域對砂石開發的禁入或限制問題

礦產資源開采必然對環境帶來擾動，特別是砂石開采大多屬于露天方式，對環境影響較為明顯。礦產資源開發和生態保護在政策上如何統籌平衡，決定了礦產資源開發受到禁止或限制的程度和范圍。近年來隨著生態文明建設的推進，從中央到地方都從保護生態環境安全、強化部分環境敏感區域管控的角度，明確規定禁止或者限制砂石開采進入環境敏感區域。

一是自然保護區內礦業權退出。雖然《自然保護區條例》中明確規定自然保護區內禁止開礦、采石、挖沙等活動，但2015年之前政府部門在自然保護區內設置包括砂石采礦權在內的各類礦業權較為常見。2015年環境保護部等十部委聯合印發的《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》（環發〔2015〕57號）規定，對自然保護區內已設置的商業探礦權、采礦權和取水權，要限期退出。2017國土資源部印發《自然保護區內礦業權清理工作方案》，以國家級自然保護區為重點，對各類保護區禁止礦產資源勘查開采范圍的礦業權進行清理核查，同時嚴禁新礦權進入自然保護區。各?。▍^、市）也紛紛出臺文件，嚴禁新礦權進入自然保護區，已設立的礦權也要全部退出。同時，各地對于自然保護區、地質公園、風景名勝區、森林公園、水源地保護區等各類保護區涉及礦產資源開發的限制也日趨嚴格。例如，2019年河北省自然資源廳印發的《加強礦產資源開發管控十條措施》規定，禁止在生態保護紅線內、自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區、地質遺跡保護區、文物保護單位的保護范圍內和鐵路高速公路國道兩側各1000米范圍內新批固體礦產資源開發項目。

二是生態保護紅線管控。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，提出到2020年年底前完成生態保護紅線劃定，基本建立生態保護紅線制度。要求生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》規定，生態保護紅線內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動?？梢?，生態保護紅線范圍是禁止砂石開發的，除非因國家重大基礎設施、重大民生保障項目建設等需要調整生態保護紅線范圍。

三是國務院規定的重點區域限制。為打贏藍天保衛戰，《國務院關于印發打贏藍天保衛戰三年行動計劃的通知》（國發〔2018〕22號） 中規定，重點區域原則上禁止新建露天礦山建設項目。劃定的重點區域包括京津冀及周邊地區、長三角地區和汾渭平原，涉及十余個省份的多個城市。我們理解在該重點區域范圍內，一方面禁止新建砂石開采項目，另一方面存量的砂石項目開采也受到諸多限制，甚至被責令停產停業，到期不予辦理采礦權延續登記等。

二、砂石礦產開發項目審批手續合法性問題

砂石礦產開發項目自取得采礦權開始至項目立項、礦山建設、生產運營，需要辦理諸多行政審批手續。

項目立項方面。砂石礦產開發項目屬于實行備案管理的項目，需要按照企業投資項目備案管理程序履行項目備案手續。已備案項目信息發生較大變更的，建設單位應當及時告知備案機關。

砂石礦山建設階段，需要辦理用地審批、環境影響評價、社會穩定風險評估、地質災害危險性評估、取水許可、節能審查、水土保持、礦山安全等方面的審批手續。以礦山安全為例，根據《建設項目安全設施“三同時”監督管理辦法》等規定，項目在進行可行性研究時，應當進行安全預評價，由承擔項目安全評價的安全中介機構按照規定的標準和程序進行預評價，提出預評價報告。建設單位在項目初步設計時，應當委托有相應資質的設計單位對項目安全設施同時進行設計，編制安全設施設計；安全設施設計完成后，應當提交安全生產監督管理部門進行審查。項目竣工投入生產前，建設單位應當組織對安全設施進行竣工驗收，并形成書面報告備查；安全設施竣工驗收合格后，方可投入生產和使用。

砂石礦山生產運營階段，還要辦理排污許可、爆破物品審批、運輸管理、安全生產許可、綠色礦山建設等審批、評估手續。

投資人并購砂石采礦權項目時，應了解相關行政審批手續辦理要求，核實清楚擬并購項目各項審批手續的辦理情況，對可能存在的項目手續合規風險進行識別、評估和防范。

三、砂石采礦權的合法性問題

采礦權是砂石采礦權項目的核心資產，采礦權合法性問題是決定項目是否具有投資價值及投資風險大小的重要因素。對此應從以下三方面具體考量：

一是砂石采礦權取得的合法性。在取得方式上，如果擬并購項目的砂石采礦權系通過采礦權一級市場出讓方式取得，應調查核實采礦權出讓文件、成交確認書及采礦權出讓合同、采礦權價款（出讓收益）繳納憑證等資料；如果砂石采礦權系通過采礦權二級市場轉讓方式取得，還應調查核實采礦權轉讓合同、轉讓價款支付憑證、轉讓審批文件等資料。在采礦權登記方面，應調查核實礦產資源儲量報告及評審備案文件、劃定礦區范圍批復、礦產資源開發利用方案、環評報告及批復等采礦權辦理要件材料。

二是砂石采礦權存續中的合法性。第一，要關注采礦權人履行出讓合同約定義務的情況。自然資源主管部門發布的出讓公告及采礦權出讓合同中，通常會在采礦權價款金額及繳納期限、礦山開采要求等方面對采礦權人設定一定的義務。采礦權人如果未履行相應合同義務，有可能面臨解除出讓合同、采礦權滅失等不利后果。第二，要關注采礦權人是否存在違反法定義務的行為。《礦產資源法》等法律法規對采礦權人開采礦產資源設定了諸多義務，包括開采范圍不得超出采礦許可證規定的范圍，依法繳納采礦權使用費、資源稅等稅費，開展礦山地質環境保護與治理恢復等。采礦權人違反上述法定義務的，有可能面臨罰款、沒收違法所得甚至吊銷采礦許可證等處罰。

三是采礦權到期后能否辦理延續登記。根據《礦產資源開采登記管理辦法》等規定，采礦許可證有效期滿，需要繼續采礦的，采礦權人有權到登記管理機關辦理延續登記手續。針對砂石礦產資源管理，僅有少數省份對采礦權到期延續問題進行了明確規定，例如2021年修改的《福建省國土資源廳關于貫徹落實推進礦產資源全面節約和高效利用的實施意見》中規定：“已設砂石采礦權許可證到期，其礦區范圍內有償取得的砂石資源尚未采完的，符合條件的可予以延續登記。”從砂石采礦權管理實踐來看，各地自然資源主管部門對采礦權到期延續問題的做法不盡相同。有的砂石采礦權出讓文件和出讓合同中規定，采礦權許可證到期時礦區范圍內砂石資源尚未采完的，可予以延續登記；有的出讓文件和出讓合同則規定，出讓年限屆滿后出讓合同終止、礦山關閉，不再給予延續；有的出讓文件和出讓合同僅規定了出讓資源儲量，未對到期延續事宜進行規定。

投資人并購砂石采礦權項目時，應調查核實擬并購項目采礦權取得、存續、轉讓有關資料，結合礦產資源管理法律法規，對采礦權合法性風險做出識別判斷。

四、砂石礦產資源儲量的可靠性問題

資源儲量是判斷采礦權開發利用價值、決定并購交易成敗的核心因素之一。由于礦產資源儲量具有不確定性，資源儲量風險是并購交易中的重要風險。為核實砂石礦產資源儲量的真實可靠性，應重點關注以下兩方面問題：

一是政府采礦權出讓環節砂石資源儲量的真實可靠性（本部分內容詳見《砂石行業投資法律風險分析系列之一：砂石采礦權競買中的法律風險與防范》）。

二是采礦權人自行投資勘查獲得儲量的真實可靠性。采礦權人為了增加資源儲量，延長礦山服務年限，往往會委托地勘單位在礦區范圍內自行投入資金進行生產性勘查。根據《礦產資源儲量評審認定辦法》（國土資發〔1999〕205號）等規定，經過勘探取得新增礦產資源儲量的，應對礦產資源儲量報告進行評審備案。2020年5月1日起實施的《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號）規定，縮減礦產資源儲量政府直接評審備案范圍，固體礦產在采礦期間資源量發生重大變化的（變化量超過30%或達到中型規模以上的），應當對礦產資源儲量報告進行評審備案。實踐中，采礦權人委托地勘單位通過生產性勘查獲得資源儲量后，有的進行了儲量評審備案，有的則由于企業未申請或不具備法定條件等原因未進行評審備案。

投資人并購砂石采礦權項目時，應對采礦權過往地質資料真實性、地質成果可靠性進行分析評價，必要時重新估算礦山的保有資源儲量。

五、采礦權價款（出讓收益）繳納問題

近些年我國礦產資源稅費改革逐步深化，2006年開始全面推進礦產資源有償取得制度，嚴格限制探礦權價款采礦權價款轉增國家資本金、折股方式繳納以及緩交、減免價款，對無償占有國家出資探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權進行有償處置；2017年礦產資源權益金制度落地，礦業權出讓收益取代探礦權價款采礦權價款，礦業權出讓收益具體征收政策的出臺，政策的變化及其理解適用對砂石采礦權出讓收益的繳納提出了很多新的問題。

一是原來以協議出讓取得的探礦權或者采礦權，因當時不符合國家出資探明礦產地的情形，在以往的礦業權變更登記過程中，政府主管部門出具過“不需要繳納探礦權價款（采礦權價款）”的意見，但在2017年《財政部、國土資源部關于印發<礦業權出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財綜〔2017〕35號，以下簡稱“35號文件”）實施之后，按照35號文件再辦理采礦權變更、延續等登記時，必須要繳納采礦權價款，由此給采礦權人造成巨大的負擔。

二是現實中砂石采礦權出讓經常存在采礦權開采范圍內經評審備案的資源量大于采礦權出讓的資源量問題。對于這些未出讓的剩余資源量采礦權人是否可以開采，應當依據出讓合同或者法律政策規定來判斷。但必須明確的是，即使采礦權人可以通過采礦權延續等方式繼續開采剩余資源量，也必須要繳納相應的礦業權出讓收益。

三是取得采礦權后新增資源量的價款（出讓收益）繳納問題。根據礦業權價款征收管理有關規定，對礦業權人在采礦許可證范圍內自行投入資金勘查取得的找礦成果，不收取礦業權價款。35號文件規定，采礦權增列礦種、增加資源儲量的，增列、增加的部分比照協議出讓方式征收采礦權出讓收益。因此，針對采礦權人在礦山生產期間自行投資勘查獲得的新增資源儲量，面臨繳納采礦權出讓收益的問題。

采礦權價款（出讓收益）問題對擬并購項目負債金額和交易價格的確定具有重要影響。投資人并購砂石采礦權項目時，應充分了解礦業權有償處置政策，對擬并購項目采礦權是否已繳納采礦權價款，未來是否需要繼續繳納礦業權出讓收益做出準確判斷。

六、砂石礦山項目用地問題

砂石礦山大部分屬于露天開采項目，生產區、生活區和石料堆放區需要占用大量土地。投資人并購砂石采礦權項目時，應重點關注以下用地方面的問題：

一是項目用地的合法合規情況。第一，建設用地手續方面，需要核實農轉用審批、土地出讓合同及價款支付、土地使用權證辦理等有關資料。第二，臨時用地方面，需要核實臨時用地審批、臨時用地費用支付、到期延續、土地復墾情況等。第三，項目涉及林地的，還需核實是否取得林業部門核發的使用林地審核同意書；項目涉及草地的，還需核實是否取得草原行政主管部門核發的使用草地審核同意書。第四，核實砂石企業是否存在因涉嫌違法用地被追究行政責任、刑事責任的情形。

二是后續完善用地手續的可行性。特別要注意到《土地管理法》修改后建設用地取得方式的變化，即以往政府辦理征收轉用手續后再出讓給礦山企業的方式，已變成土地所有權人向企業出讓、出租集體經營性建設用地的方式。對于后需要繼續辦理建設用地手續的，需要關注：第一，用地區塊是否符合土地利用總體規劃（國土空間規劃）要求，企業未來辦理采礦用地手續是否會受到規劃制約；第二，根據礦業權出讓和開發計劃，地方政府能否為采礦用地辦理預留相應的新增建設用地指標；第三，后續辦理用地手續需要支付的費用金額。

七、砂石礦山環保合規問題

生態環保是砂石資源開發的重要約束條件。環保合規問題貫穿砂石采礦項目審批、建設和生產的全生命周期。近年來隨著環保政策日趨嚴格和礦山環境整治力度的加大，環保合規問題成為影響砂石礦山生存發展的重要風險因素。針對砂石采礦權項目的環保合規問題，應重點關注以下方面：

環境影響評價。第一，地方政府及有關部門組織編制砂石開發專項規劃時，應組織進行規劃環評，編制環境影響報告書。審批機關在審批專項規劃草案時，應當將環境影響報告書結論以及審查意見作為決策的重要依據。第二，砂石礦山項目建設前，應進行項目環評。審批機關作出的環境影響評價批復，是砂石企業辦理采礦權登記以及項目開工建設的前置條件。第三，項目在通過環境保護設施竣工驗收且穩定運行一定時期后，產生不符合經審批的環境影響報告書情形的，應當開展環境影響后評價。

項目環保“三同時”。建設項目需要配套建設的環境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。建設項目的初步設計，應當按照環境保護設計規范的要求，編制環境保護篇章，落實防治環境污染和生態破壞的措施以及環境保護設施投資概算。建設單位在委托施工任務時，應同時委托環境保護設施的施工任務，并保證其建設進度和資金落實。根據《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》等規定，砂石礦產開發項目屬于主要對生態造成影響的建設項目，應按照《建設項目竣工環境保護驗收技術規范 生態影響類》編制驗收調查報告。建設項目配套建設的環境保護設施經驗收合格后，其主體工程方可投入生產或者使用。

排污許可。根據生態環境部公布的《固定污染源排污許可分類管理名錄》，砂石生產按照通用工序進行重點及簡化管理的，只需對其涉及的鍋爐、工業爐窯、表面處理、水處理等通用工序申請取得排污許可證，不需要對其他生產設施和相應的排放口等申請。對于未被納入重點排污單位名錄的砂石企業，如果其水處理設備日處理能力在500噸以上2萬噸以下，只需對其水處理設備進行登記管理即可，不需要申請取得排污許可證。

此外，砂石企業在固廢污染防治、大氣污染防治、水污染防治、噪音污染防治等方面需要嚴格遵守環保領域法律法規政策的要求。

投資人并購砂石采礦權項目時，應該調查核實擬并購項目環保審批手續辦理和環保措施的落實情況，對可能存在的項目環保合規風險進行識別、評估和防范。

八、砂石礦山綠色礦山建設問題  

近年來，在生態文明建設大力推進、綠色發展要求不斷提高的時代背景下，綠色礦山建設已成為砂石礦產資源行政管理的重要內容，成為影響砂石采礦項目存續和發展的重要因素。為此應重點關注以下兩方面：

一是了解當地砂石綠色礦山建設政策要求。2017年原國土資源部等六部委聯合發布了《關于加快建設綠色礦山的實施意見》（國土資規〔2017〕4號），從工作目標、評價標準、政策支持、監督管理等方面對綠色礦山建設提出了要求。2018年自然資源部發布《砂石行業綠色礦山建設規范》（DZ/T 0316-2018），標志著砂石行業綠色礦山建設有了明確的規范依據。目前已有十余個省份針對綠色礦山建設出臺了具體的管理規定，對創建綠色礦山建設的申報、評審、公布、監督等程序進行了明確，特別是將綠色礦山建設融入了礦產資源行政管理之中。

二是了解綠色礦山建設對砂石開采項目的影響。第一，綠色礦山建設意味著企業在礦山建設方面需要投入更多的資金，如果擬并購項目屬于尚未完成綠色礦山建設的砂石礦山，投資人須充分考慮后續綠色礦山建設成本。第二，很多地方已將綠色礦山建設納入采礦權出讓合同管理，出讓合同中規定了采礦權人要按照綠色礦山標準進行規劃、設計、建設和運營管理，綠色礦山建設成為砂石企業必須履行的合同義務。有的省份政策文件規定未達到綠色礦山標準的礦山企業,一律停產開展創建工作,采礦許可證到期后不予延續。

投資人并購砂石采礦權項目時，應該充分了解當地綠色礦山建設政策要求，充分考慮綠色礦山建設的投資成本。

由于砂石礦產資源開發中的法律問題具有較強的專業性、復雜性，筆者建議投資人并購砂石采礦權項目時，應聘請專業的礦業律師開展盡職調查，系統梳理和識別并購項目中的核心法律風險點，在全面開展風險評估、論證和防范的基礎上理性做出投資決策。