砂石行業投資法律風險分析系列之五——廢石尾礦作為砂石資源再利用的合法性分析

砂石行業投資法律風險分析系列之五——廢石尾礦作為砂石資源再利用的合法性分析

近幾年隨著機制砂技術的日益成熟，以及砂石骨料市場供需矛盾的緊張，已建或者關閉礦山的廢石和尾礦資源的再利用成為行業內討論的熱點問題。2019年11月4日，國家發展改革委、自然資源部等十部門聯合發布的《關于推進機制砂石行業高質量發展的若干意見》（發改價格〔2020〕473號）中也明確規定，鼓勵利用廢石、尾礦等生產機制砂石，節約天然資源。實踐中，對原有采礦權的廢石尾礦用于機制砂的權利主體、審批程序和權益分配，對于新立固體類采礦權中砂石資源如何進行處理，以及尾礦庫中尾礦資源如何利用等，均存在不同的理解和認識。

一、廢石和尾礦是固體礦山開發的必然產物

無論是金屬礦山還是非金屬礦山，固體礦山的建設、開采和選礦行為必然帶來廢石和尾礦。在礦山建設階段，井工礦在巷道施工建設過程中一般涉及破巖和排巖，排出的巖石實際上就廢石；露天礦在礦山建設施工中必然要剝離礦層上方大量的巖石，這些剝離下來的巖石實際上就是所謂的廢石。在選礦階段，伴隨著大塊礦石的破碎和篩分，同樣也能產生一定比例廢石，比如煤礦開采中的煤矸石。當然選礦階段最重要的是產生了尾礦，按照礦山生產管理法律政策要求，金屬非金屬礦山選礦必須建設尾礦庫，用于排放尾礦或者其他工業廢渣，尾礦庫是維持礦山企業正常生產的必要設施。

在廢石和尾礦不具備綜合利用條件的情況下，對廢石和尾礦的處理一直是礦產開采和選礦流程中重要的環節。廢石要按照規定堆放在符合礦山設計要求的排土（排巖）場內。尾礦庫的建設、運行、回采、閉庫及其安全監管有一整套的嚴格法律政策和技術標準。無論尾礦庫還是排土（排巖）場都是礦山企業重要的成本負擔，同時也帶來安全、環保、占地等多方面的風險。所以從減少安全環保隱患、減少礦山開發占地面積和提高資源綜合利用效率的角度講，對廢石尾礦的再次開發利用都是值得肯定和鼓勵的。

二、廢石尾礦的資源化再利用屬于資源綜合利用的范疇

我國政策歷來鼓勵對采礦所產生的廢石、尾礦在內的資源綜合利用。1985年《國務院批轉國家經委〈關于開展資源綜合利用若干問題的暫行規定〉的通知》(國發〔1985〕117號)中就明確規定，國家政策的鼓勵和引導資源綜合利用。1996下發的《國務院批轉國家經貿委等部門關于進一步開展資源綜合利用意見的通知》（國發〔1996〕第36號）中規定，資源綜合利用主要包括：在礦產資源開采過程中對共生、伴生礦進行綜合開發與合理利用；對生產過程中產生的廢渣、廢水(液)、廢氣、余熱、余壓等進行回收和合理利用；對社會生產和消費過程中產生的各種廢舊物資進行回收和再生利用。并且對資源綜合利用制定了一系列的獎懲政策。

2003年修訂的《國家發展和改革委員會、財政部、國家稅務總局關于印發<資源綜合利用目錄（2003年修訂）>的通知》（發改環資〔2004〕73號）中規定，在礦產資源開采加工過程中綜合利用共生，伴生資源生產的產品是資源綜合利用的重要表現，其中具體規定“利用采礦和選礦廢渣（包括廢石、尾礦、碎屑、粉末、粉塵、污泥）生產的金屬、非金屬產品和建材產品”。

2008年頒布的《循環經濟促進法》（2018年修訂）規定，國家鼓勵發展循環經濟，循環經濟的主要表現就是在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動。第二十二條第二款規定：“礦山企業在開采主要礦種的同時，應當對具有工業價值的共生和伴生礦實行綜合開采、合理利用；對必須同時采出而暫時不能利用的礦產以及含有有用組分的尾礦，應當采取保護措施，防止資源損失和生態破壞。”第三十條規定：“企業應當按照國家規定，對生產過程中產生的粉煤灰、煤矸石、尾礦、廢石、廢料、廢氣等工業廢物進行綜合利用。”

2010年國家發改委等六部委發布的《中國資源綜合利用技術政策大綱》（公告2010年第14號）中規定，為進一步推動資源綜合利用，提高資源利用效率，發展循環經濟，建設資源節約型、環境友好型社會，在煤礦開采和工業領域明確鼓勵和推廣矸石充填采煤技術和煤矸石生產建筑材料技術，在有色金屬行業推廣尾砂充填、廢石充填、全尾砂膏體充填等充填法采礦技術和工業冶煉廢渣的綜合利用技術，在建材行業推廣石材加工碎石和采礦廢石生產人造石材技術；并且明確規定使用這些技術的項目在增值稅和企業所得稅上予以稅收優惠。

2020年國家發改委等十五部委聯合印發的《關于印發《關于促進砂石行業健康有序發展的指導意見》的通知》（發改價格〔2020〕473號）“積極推進砂源替代利用”中規定，“支持廢石尾礦綜合利用。在符合安全、生態環保要求的前提下，鼓勵和支持綜合利用廢石、礦渣和尾礦等砂石資源，實現‘變廢為寶’。”

2022年《工業和信息化部、國家發展和改革委員會、科學技術部、財政部、自然資源部、生態環境部、商務部、國家稅務總局關于印發加快推動工業資源綜合利用實施方案的通知》（工信部聯節〔2022〕9號）中規定，“推動工業固廢按元素價值綜合開發利用，加快推進尾礦（共伴生礦）、粉煤灰、煤矸石、冶煉渣、工業副產石膏、赤泥、化工廢渣等工業固廢在有價組分提取、建材生產、市政設施建設、井下充填、生態修復、土壤治理等領域的規?；?。”“在京津冀及周邊地區，建設一批全固廢膠凝材料示范項目和大型尾礦、廢石生產砂石骨料基地。在黃河流域，著力促進煤矸石、粉煤灰等固廢通過多式聯運跨區域協同利用。在長江經濟帶，利用水運優勢，拓寬磷石膏、錳渣綜合利用產品銷售半徑。”

三、廢石和尾礦作為砂石資源再利用具體情形的法律分析

目前在砂石資源供需緊張、價格高企的背景下，隨著機制砂技術的成熟，從資源綜合利用和擴大砂源替代的角度講，廢石和尾礦用于機制砂原料十分必要且可行，但在實踐操作中存在諸多疑問，比如對于礦業權人是否有權利用礦山已經產生的廢石尾礦進行機制砂生產？這部分廢石和尾礦是否要繳納采礦權出讓收益？這部分廢石和尾礦資源是否需要重新招拍掛？筆者認為要回答上述問題，應當區分已設采礦權還是新設采礦權、采礦權是否在有效期內以及廢石資源還是尾礦資源等具體情形，不能一概而論。

1、已設采礦權且采礦權在有效期內的廢石資源利用

筆者認為，對于已設采礦權且采礦權在有效期內的，采礦權人回收利用其采礦廢石，無需辦理任何審批，無需另行辦理砂石采礦登記，無需繳納廢石部分的礦業權出讓收益，可以直接利用采礦廢石用于生產機制砂。主要基于以下理由：

第一，根據權利義務相一致的原則。在不具備利用條件的情況下，廢石的處理屬于礦山企業的義務，礦山企業必須按照礦山設計要求建設專門排土（排巖）場用來堆放廢石，無論是排土場用地的取得還是排土場建設和使用監管，礦業企業都需要付出較大成本。根據權利義務相一致的原則，在這些廢石具有資源化再利用價值時，礦山企業當然有權對這些廢石進行再利用。

第二，基于行政行為的確定力。以往礦產資源主管部門出讓固體礦山采礦權時，在礦產資源儲量報告評審備案、開發利用方案編制審查等環節，均未將采礦廢石作為礦產資源對待。礦產資源主管部門和礦業權人簽訂的采礦權出讓合同中，未將采礦廢石作為資源進行出讓，而是將廢石處理作為礦業權人的義務。因此，在采礦權出讓合同履行期間，礦產資源主管部門應保持行政行為的確定力和穩定性，不應擅自變更采礦權出讓合同約定，要求礦業權人增列礦種并且繳納砂石資源礦業權出讓收益。

第三，廢石利用屬于政策鼓勵的資源綜合利用范疇。對生產過程中產生的粉煤灰、煤矸石、尾礦、廢石、廢料、廢氣等工業廢物進行綜合利用，其意義和價值是多方面的，有利于減少礦業開發過程中固體廢物的產出，有利于減少礦業開采占地面積，有利于降低對環境影響，有利于減少安全隱患，有利于實現資源節約集約利用，所以我國資源綜合利用政策一直鼓勵對采礦廢石的再利用。

第四，有直接政策依據。2011年《國土資源部關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》（國土資發〔2011〕14號）中規定，“（三十五）采礦權人可以在采礦許可證有效期內依法回收利用其尾礦資源和采礦廢石，無需另行辦理采礦登記；形成尾礦資源和采礦廢石的采礦權已經滅失的，登記管理機關應在保障安全和保護環境的前提下，按新立采礦權的程序出讓尾礦資源采礦權。”2020年4月自然資源部公布的《自然資源部關于完善礦業權管理有關事項的通知（征求意見稿）》中規定，“（七）鼓勵采礦廢石利用。已設采礦權人在批準的礦區范圍、采礦許可證有效期內可依法回收利用采礦廢石，但擅自改變開采方式，將采出的廢石、土方擅自出售牟利的，按違法采礦處理。” 雖然2011年文件已經廢止，2020年文件僅是征求意見稿，并未實際發布施行，但這兩份文件內容體現了國務院礦產資源主管部門對已設采礦權在開采許可證有效期內，回收利用廢石的管理政策價值取向是一致的。

部分?。▍^、市）在砂石資源供應矛盾緊張情況下，也出臺政策明確支持采礦權人在采礦許可證有效期內有權利用廢石。2020年《廣東省自然資源廳關于加強我省建筑石料資源保障工作的通知》（粵自然資規字〔2020〕8號）規定：鼓勵資源綜合利用?，F有固體類礦山在確保資源綜合回收利用的前提下，可在批準的礦區范圍和采礦許可證有效期內，利用其尾礦資源以及根據開發利用方案規定的開采方式、開采順序不可避免產生的廢石棄土生產建筑碎石和機制砂，無需補征收礦業權出讓收益，無需另行辦理采礦登記。2020年《廣西壯族自治區自然資源廳關于推進礦產資源管理改革有關事項的通知》（桂自然資規〔2020〕1 號 ）和《廣西壯族自治區人民政府關于進一步加強礦產資源開發保護促進我區高質量發展的意見》（桂政發〔2020〕30號）中規定：規范尾礦廢石利用管理。已設采礦權人在批準的礦區范圍、采礦許可證有效期內依法回收利用其尾礦資源和采礦廢石，無需另行辦理采礦登記。

需要提示的是，經筆者檢索發現，河南、四川、青海等省份雖然規定采礦權人在采礦許可證許可有效期內依法回收利用其尾礦資源和廢石廢碴的，不再另行辦理采礦登記，但需要按照評估價值或者市場基準價（基準率）繳納礦業權出讓收益。

2、采礦權已經滅失的礦山廢石資源利用

筆者認為，對于采礦權已經滅失的礦山，在原來開采和選礦過程中已經形成的廢石，原采礦權人已經無權進行資源化再利用。如果擬對這些廢石資源再利用的，需要礦產資源主管部門按照新立采礦權的程序，通過招拍掛的方式重新出讓砂石采礦權。

礦產資源管理的主要特征是“以證載權”，原采礦權已經滅失的，原采礦權人已經喪失開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利，當然也包括廢石資源化再利用的權利。原礦業權滅失后，已經形成的廢石作為砂石資源，其所有權屬于國家。對這部分砂石資源開發利用的，需要按照新立采礦權相關規定進行。

2011年《國土資源部關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》中規定，形成采礦廢石的采礦權已經滅失的，登記管理機關應在保障安全和保護環境的前提下，按新立采礦權的程序出讓尾礦資源采礦權。2020年《福建省自然資源廳關于貫徹落實推進礦產資源管理改革若干事項的意見》（閩自然資發〔2020〕81 號 ）規定，形成采礦廢石的采礦權已經滅失的，在保障安全和保護環境的前提下，經縣級人民政府納入公共資源交易平臺進行公開有償處置后可利用其采礦廢石。廣西自治區相關政策規定，形成尾礦資源和采礦廢石的采礦權已經滅失的，在保障安全和保護環境的前提下，采礦廢石由縣級以上人民政府納入公共資源交易平臺銷售。

3、新立采礦權中關于砂石資源利用的處理

筆者認為，在固體類礦山新立采礦權時，礦產資源主管部門應當考慮將以往認定是采礦廢石，現在可以認定屬于砂石資源部分的礦產資源一并出讓，在核實儲量和確定開發利用方案基礎上一并征收砂石資源采礦權出讓收益。

一是資源綜合利用符合礦產資源管理法律政策要求。例如在出讓露天金屬礦山時，明知金屬礦體上層巖石剝離會產生大量廢石，如果這些廢石可以作為砂石資源利用，那么在采礦權出讓時一并出讓，在金屬主礦種之外明確寫明砂石礦作為副礦種，從維護礦產資源國家所有者權益和保護市場主體公平利益角度都是合理的。

二是有政策依據。《國土資源部關于完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》（國土資規〔2017〕16號）中規定，“（五）探礦權人申請采礦權且申請的礦區范圍內涉及多個礦種的，應當按經評審備案的礦產資源儲量報告的主礦種和共伴生礦種劃定礦區范圍，并對共伴生資源進行綜合利用；對共伴生資源綜合利用有限制性規定的，按有關規定辦理。” 《財政部、國土資源部關于印發〈礦業權出讓收益征收管理暫行辦法〉的通知》（財綜〔2017〕35號）中規定，“六、已繳清價款的采礦權，如礦區范圍內新增資源儲量和新增開采礦種，應比照協議出讓方式征收新增資源儲量、新增開采礦種。”根據上述規定，礦產資源主管部門當然有權利在采礦權出讓時，一并解決砂石資源和其他礦種的開采權益及征收礦業權出讓收益。

三是從相反角度講，如果在固體類礦山新立采礦權時，在砂石資源具備開發利用價值的情況下，明知其中包括部分砂石資源儲量而不做一并出讓處理的，現實中或者導致國家所有者權益受損，或者導致該部分砂石資源不能利用的后果，顯然從行政合理性角度是錯誤的。

4、尾礦庫閉庫前對尾礦資源的再利用

對尾礦資源的再利用，即通常所說的尾礦回采有明確的管理規定。《尾礦庫安全管理規定》（國家安全生產監督管理總局令第78號）中規定，“尾礦庫的建設、運行、回采、閉庫及其安全管理與監督工作，適用本規定。”《國家安全監管總局 國家發展改革委 工業和信息化部 國土資源部 環境保護部關于進一步加強尾礦庫監督管理工作的指導意見》（安監總管一〔2012〕32號）中規定，“積極開展尾礦綜合利用，加快尾礦綜合利用示范基地建設，重點扶持和培育一批尾礦綜合利用骨干企業，實現尾礦變廢為寶，有效緩解尾礦堆存所帶來的環境污染和安全隱患”。根據上述政策文件的規定可以認定：

第一，生產經營單位作為尾礦庫建設、運行、監管的責任主體，有權對尾礦資源進行回采。

第二，生產經營單位對尾礦資源的回采僅限于尾礦庫閉庫之前，一旦尾礦庫閉庫后，生產經營單位亦無權回收尾礦資源。

第三，生產經營單位的尾礦回采再利用工程應當進行回采勘察、安全預評價和回采設計，回采設計應當包括安全設施設計，并編制安全專篇?；夭砂踩O施設計應當報安全生產監督管理部門審查批準。在尾礦回采過程中最重的是不能因為尾礦回采作業影響尾礦壩的安全。

第四，生產經營單位將尾礦回采作為砂石資源利用，有利于緩解尾礦堆存所帶來的環境污染和安全隱患，符合國家鼓勵開展尾礦綜合利用，實現尾礦變廢為寶的政策規定，無需再次繳納礦業權出讓收益。

5、尾礦庫閉庫后對尾礦資源的再利用

尾礦庫閉庫后，雖然生產經營單位仍是尾礦庫安全管理的責任單位，但鑒于尾礦回采屬于尾礦庫閉庫之前的程序，從尾礦庫安全監管角度講，尾礦庫閉庫后生產經營單位已經喪失對尾礦資源回采的權利。如果尾礦庫閉庫后需要再次對尾礦資源進行回采的，那么礦產資源主管部門應當協調安全、環保等管理部門，在保證尾礦庫安全和符合環評的前提下，通過新立采礦權的方式確定新的采礦權人對尾礦資源進行開采。2011年《國土資源部關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》中規定，形成尾礦資源的采礦權已經滅失的，登記管理機關應在保障安全和保護環境的前提下，按新立采礦權的程序出讓尾礦資源采礦權。”《國家安全監管總局 國家發展改革委 工業和信息化部 國土資源部 環境保護部關于進一步加強尾礦庫監督管理工作的指導意見》中也規定，“閉庫后進行尾礦回采綜合利用的，應依法履行相關程序和審批手續。”廣西自治區相關政策均規定，形成尾礦資源的采礦權已經滅失的，在保障安全和保護環境的前提下，尾礦資源由礦產資源主管部門按新立采礦權的程序出讓采礦權。福建省相關政策規定，形成尾礦資源的采礦權已經滅失的，在保障安全和保護環境的前提下，經縣級人民政府納入公共資源交易平臺進行公開有償處置后可利用其尾礦資源。

需要強調指出的是，對尾礦資源回采的權利主體及時間界定上，上述文件將尾礦和廢石同等對待，以是否在采礦許可證有效期范圍內判斷采礦權人是否具有尾礦回采的權利是不準確的。因為尾礦回采的主體是尾礦庫建設和管理的生產經營單位，生產經營單位和采礦權人是否是同一主體具有不確定性。退一步講，即使尾礦庫的生產經營主體就是采礦權人，也不能保證尾礦庫的閉庫時間和采礦權滅失的時間是同步的，在尾礦庫管理有明確規定的前提下，將采礦權滅失時間作為生產經營單位是否有權進行尾礦回采作業是不合適的。

綜上，鑒于現實中廢石尾礦資源利用問題的復雜性，企業將廢石尾礦作為砂石資源再利用的，需要結合實際情況從法律政策角度進行分析論證，確保合法合規利用廢石尾礦資源。同時筆者建議，自然資源部應當從有利于維護砂石資源國家所有者權益，有利于實現資源綜合利用，有利于礦產資源開發的安全環保監管，有利于擴大機制砂原料來源的角度，按照新老礦山、采礦許可證有效期以及區別廢石和尾礦資源等多個標準，對廢石和尾礦資源再利用的相關政策作出具體明確的規定，指導各地礦產資源主管部門對砂石資源的利用和監管。

來源：中國砂石協會